■ 머리말
법학자가 법의 역사에 관심을 갖는 것은 당연하다. 그렇기 때문에 법학교과서는 서장(序章)에 일반적으로 법의 역사를 서술한다. 다른 학문 분야에서도 마찬가지이다. 다만 법학의 경우 이는 특별한 의미를 갖는다. 입법은 당대의 사회문제에 대한 유권적 처방이며, 이후 입법은 한편으로는 현실을 선도하고, 다른 한편으로는 현실의 변화를 수용하면서 생명력을 유지한다. 이와 같은 법과 현실의 구도, 그리고 그 구도의 변화는 법이론이 형성되는 환경이다. 법의 해석과 적용에 기여하기 위한 추상적 기준인 이론이 현실과 규범에 대한 이해가 없이 형성될 수는 없기 때문이다. 사회보장법에서 이와 같은 역사연구의 필요성은 더욱 크다. 사회보장법은 인간의 행위와 법적 결과는 매개하는 질서규범의 성격에 비해서 개인의 생활 및 사회에서 입법목적을 실현하는 목적규범의 성격이 강하고, 그만큼 규범 그 자체뿐 아니라 규범의 외부적 환경, 그리고 입법목적의 실현 여부에 대한 이해가 필요하기 때문이다. 이는 사회보장법의 역사연구가 과거 우리의 사회현실 및 규범, 현실과 규범의 상호작용을 충실히 이해하고, 또 이로써 일반 역사를 충실히 보충하는 작업이지만 동시에 (혹은 적어도 부수적으로는) 현재 우리의 규범 및 사회문제, 그리고 사회문제의 구조를 이해하는 데 기여할 수 있다는 사실을 알려 준다.
위와 같은 역사연구의 필요성을 인식하고 2014년 저술작업을 시작하였다. 지난 5년간 항상 이 작업에 집중할 수 있었던 것은 아니지만 적어도 이 주제는 필자의 관심에는 늘 있었다. 어려움도 있었다. 우선 지난 70여년 동안 축적된 자료를 수집하는 작업이 쉽지는 않았다. 그러나 이는 필자의 연구실을 거쳐 간 조교, 대학원생들이 효율적으로 도와주어 극복할 수 있었다. 특히 공주대 윤수정 교수와 김정민 조교, 그리고 헌법재판소 헌법재판연구원 원장 재직 중에는 김미순 주임이 큰 도움을 주었다. 박사과정에 있는 남경국과 김정민은 부분적으로 원고를 읽고 유용한 제안을 하였다. 보다 근본적으로는 특히 다음과 같은 두 가지 어려움이 있었다. 첫째, 일반 역사, 그리고 사회과학적 역사의 서술범위와 사회보장법의 역사 서술범위가 뚜렷하게 구분되지 않는다는 점이다. 둘째, 역사를 이해하고 설명하는 맥락이 때로는 광범위하여 설명력이 분산될 수 있고, 때로는 협소하여 설명력이 제한될 수 있다는 점이다. 사회보장법의 역사연구가 일반 역사연구와 기본적으로 다르지 않다는 위안을 할 뿐이다. 역사 서술은 시대의 상대적 특수성을 추출하는 과제를 가지며, 특히 사회보장법의 역사 서술은 이러한 특수성이 강하게 나타나고, 필연적으로 개방적이다. 이 점에서 이 연구도 되돌아보면 ‘미완의 시대’에 대한 서술이며, 다가오는 시대에 새로운 범주에 대한, 그리고 또 다른 관점에서의 연구 과제를 남긴다.
역사 연구의 범위, 역사 이해와 설명의 방법, 완성된 시대와 미완의 시대의 회색지대에 대한 생각은 집필단계뿐 아니라 교정단계에서도 그치지 않았고, 이에 교정과정에서 적지 않은 부분이 다시 고쳐지고, 또 추가로 서술되었다. 도서출판 집현재의 위호준 사장은 직접, 그리고 인내심을 갖고 이에 참여했다. 감사한 마음을 전한다.
2019년 4월 5일
전광석
■ 차 례
제1장 서 장
제1절 사회보장법의 구조·역사·체계 1
제2절 연구의 대상 56
제3절 연구의 목적 및 방법론 61
제2장 시대구분 및 연구의 내용
제1절 시대구분의 의미 89
제2절 시대구분의 선례 90
제3절 시대구분의 기준 93
제4절 시대구분 99
제3장 국가건설, 구호행정과 조선구호령, 공무원연금법(1945-1960년)
제1절 정치적 및 사회경제적 상황 113
제2절 구호행정과 조선구호령 122
제3절 근로자 재해보상 127
제4절 공무원연금법 129
제5절 정 리 135
제4장 사회정책에 대한 인식의 형성과 제한적 법제화(1961-1976년)
제1절 사회보장에 관한 인식의 발아 137
제2절 군사정부에서 사회보장입법에 대한 논의와 결과 141
제3절 1963년 이후 사회보장 3법, 그리고 전후(前後)의 사회보장법 157
제4절 국민복지연금법의 제정과 시행 유보 173
제5절 사립학교교원연금법의 제정과 시행 184
제6절 정 리 186
제5장 사회문제의 심화, 의료보험법과 국민연금법의 제정 및 시행
(1977-1986년)
제1절 사회문제의 심화-산업화 시대의 사회경제적 불평등과 정치적 상황 189
제2절 경제와 사회의 균형발전의 구상 192
제3절 의료보험법의 제정과 전개 193
제4절 국민연금법의 제정과 시행 212
제5절 그밖의 사회보장입법 233
제6절 정 리 244
제6장 헌법의 기능변화, 정치적 환경의 변화, 그리고 사회보장입법의 구축
(1987-1997년)
제1절 1987년 헌법 개정과 사회보장의 과제 247
제2절 정치적 환경의 변화; 사회보장법과 민주주의, 복지와 평등 251
제3절 신자유주의와 세계화 253
제4절 국민연금 급여조건의 조정, 농어촌 국민연금 실시 255
제5절 전국민의료보험 261
제6절 고용문제와 고용보험법의 제정과 시행 267
제7절 사회보장입법의 이념, 기본원칙 및 기본원리에 대한 점검-
사회보장기본법의 제정 273
제8절 그밖의 사회보장법 278
제9절 정 리 292
제7장 복지정치의 구조화, 사회구조의 변화(1998-2007년)
제1절 1997년 외환위기, 시장기능의 강화와 사회안전망의 구축 295
제2절 사회보장의 구조변화 299
제3절 노동시장의 유연화와 사회보장법; 고용보험법의 적용 확대
